TD/T 1023-2010 市(地)级土地利用总体规划编制规程

中华人民共和国土地管理行业标准

犜犇／犜１０２３—２０１０

市（地）级土地利用总体规划编制规程

犌狌犻犱犲犾犻狀犲犳狅狉犿狌狀犻犮犻狆犪犾犵犲狀犲狉犪犾犾犪狀犱狌狊犲狆犾犪狀狀犻狀犵

２０１００６２７发布２０１００７３１实施

中华人民共和国国土资源部发布

书

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目次

前言!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!Ⅲ

引言!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!Ⅳ

１范围!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１

２规范性引用文件!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１

３术语与定义!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１

４总则!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!３

４．１规划定位!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!３

４．２规划任务!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!３

４．３规划范围!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!３

４．４规划期限!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!３

４．５编制依据!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!３

４．６编制主体!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!４

４．７编制方式!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!４

４．８编制程序!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!４

４．９其他要求!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!４

５准备工作!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!４

５．１组织准备!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!４

５．２技术准备!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!５

６实施评价!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!５

６．１一般要求!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!５

６．２主要内容!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!５

７基础研究!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!５

７．１一般规定!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!５

７．２土地利用现状分析!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!６

７．３土地需求分析!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!６

７．４土地利用潜力调查与评价!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!７

７．５重大问题研究!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!８

８规划大纲!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!８

８．１一般规定!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!８

８．２编制要求!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!８

９规划编制!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!８

９．１一般规定!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!８

９．２土地利用战略和目标确定!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!９

９．３土地利用结构调整!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!９

９．４土地利用布局优化!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１０

９．５土地利用区域调控!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１２

９．６建设用地空间管制!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１２

９．７中心城区土地利用控制!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１３

Ⅰ

书

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９．８土地整治安排!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１４

９．９重大工程与重点项目安排!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１４

９．１０近期规划安排!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１５

９．１１规划实施措施制定!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１５

９．１２规划环境影响评价!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１５

１０成果要求!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１６

１０．１规划成果!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１６

１０．２规划文本!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１６

１０．３规划图件!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１６

１０．４规划说明!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１６

１０．５规划数据库!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１７

１０．６其他材料!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１７

１０．７成果检验!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１７

１１成果应用!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１７

附录Ａ（规范性附录）土地规划用途分类及其含义!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１９

附录Ｂ（规范性附录）市（地）级规划编制流程图!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!２１

附录Ｃ（规范性附录）数据单位要求!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!２２

附录Ｄ（规范性附录）土地规划用途分类与土地利用现状分类对应关系表!!!!!!!!!!２３

附录Ｅ（资料性附录）人口预测的内容和方法!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!２５

附录Ｆ（资料性附录）有关建设用地规划采用的用地标准!!!!!!!!!!!!!!!!!２７

附录Ｇ（规范性附录）规划文本附表!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!３２

附录Ｈ（规范性附录）土地利用规划调控指标体系!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!３５

Ⅱ

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前言

为加强对市（地）级土地利用总体规划编制工作的指导，提高规划的科学性、合理性和可操作性，推

进土地利用总体规划编制和管理的制度化、规范化建设，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法

律、法规、政策和技术标准，制定《市（地）级土地利用总体规划编制规程》。

本规程的附录Ａ、附录Ｂ、附录Ｃ、附录Ｄ、附录Ｇ、附录Ｈ、附录Ｉ为规范性附录，附录Ｅ、附录Ｆ为

资料性附录。

本规程由国土资源部提出并归口。

本规程起草单位：国土资源部规划司、中国土地勘测规划院。

本规程主要起草人员：胡存智、董祚继、陈莹、刘康、孙雪东、张晓玲、薛萍、贾克敬、严金明、左玉强、

徐小黎、李全人、苗泽、邓红蒂、田志强、祁帆、程峰、陶志红、李迪华、王冠珠、苏东袭、王菲菲、冯斌斌。

Ⅲ

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引言

为了加强对市（地）级土地利用总体规划编制工作的指导，提高规划的科学性、合理性和可操作性，

推进土地利用规划管理的制度化、规范化建设，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规、政

策和技术标准，制定《市（地）级土地利用总体规划编制规程》。

Ⅳ

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市（地）级土地利用总体规划编制规程

１范围

本规程规范了市（地）级土地利用总体规划（以下简称市级规划）编制的任务、程序、内容、方法、成果

要求等。

本规程适用于全国市（地）级行政区土地利用总体规划的编制。

２规范性引用文件

下列文件对于本文件的应用是必不可少的。凡是注日期的引用文件，仅所注日期的版本适用于本

文件。凡是不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。

ＧＢＪ１３７—１９９０城市用地分类与规划建设用地标准

ＧＢ／Ｔ１４５２９—１９９３自然保护区类型与级别划分原则

ＧＢ／Ｔ１９２３１—２００３土地基本术语

ＧＢ／Ｔ２１０１０—２００７土地利用现状分类

ＧＢ５０１８８—２００７镇规划标准

ＧＢ５０２９８—１９９９风景名胜区规划规范

ＴＤ／Ｔ１００４—２００３农用地分等规程

ＴＤ／Ｔ１００５—２００３农用地定级规程

ＴＤ／Ｔ１０１１—２０００土地开发整理规划编制规程

ＴＤ／Ｔ１０１８—２００８建设用地节约集约利用评价规程

３术语与定义

ＧＢ／Ｔ１９２３１—２００３中确立的以及下列术语和定义适用于本规程。

３．１

土地规划用途分类犾犪狀犱狌狊犲犮犾犪狊狊犻犳犻犮犪狋犻狅狀犳狅狉狆犾犪狀狀犻狀犵

根据土地利用总体规划编制和实施管理的需要，在土地利用现状调查的基础上，将有关地类重新归

并或调整所形成的土地规划用途类别。土地规划用途分类采用三级分类体系：一级类３个，二级类

１０个，三级类２５个。相应分类见附录Ａ。

在现有分类体系基础上，可根据需要进一步细分。

３．２

规划基数犾犪狀犱狌狊犲犱犪狋犪狅犳狋犺犲犫犪狊犲狔犲犪狉

在土地利用总体规划编制中，根据土地规划用途分类对土地利用现状数据进行转换，形成的规划基

期年各类用地基础数据。

３．３

土地利用功能区狉犲犵犻狅狀犪犾狕狅狀犻狀犵犫狔狋犺犲犱狅犿犻狀犪狋犻狀犵犳狌狀犮狋犻狅狀

为合理利用土地，控制和引导土地利用的主要功能，依据区域土地资源特点和经济社会发展需要划

定的空间区域。一般包括基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全

控制区、自然与文化遗产保护区等土地利用功能区类型。

１

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３．３．１

基本农田集中区狉犲犵犻狅狀犳狅狉犪犵犵犾狅犿犲狉犪狋犻狅狀狅犳狋犺犲狆狉犻犿犲犳犪狉犿犾犪狀犱

基本农田分布集中度较高、基本农田所占比例较大，需要重点保护和整治的区域。

３．３．２

一般农业发展区狉犲犵犻狅狀犳狅狉犪犵狉犻犮狌犾狋狌狉犲犱犲狏犲犾狅狆犿犲狀狋

除基本农田集中区外，在土地利用上以农业、林业、畜牧业发展为主的区域。

３．３．３

城镇村发展区狉犲犵犻狅狀犳狅狉狊犲狋狋犾犲犿犲狀狋犱犲狏犲犾狅狆犿犲狀狋

人口和二、三产业集聚，在土地利用上以城镇村建设发展为主的区域。

３．３．４

独立工矿区狉犲犵犻狅狀犳狅狉犻狀犮狅犿狆犪狋犻犫犾犲犻狀犱狌狊狋狉狔犱犲狏犲犾狅狆犿犲狀狋

独立于城镇村的能源重化工基地、大中型矿山等以工业发展为主的区域。

３．３．５

生态环境安全控制区狉犲犵犻狅狀犳狅狉犲狀狏犻狉狅狀犿犲狀狋犪犾狉犻狊犽犮狅狀狋狉狅犾

基于维护生态环境安全需要进行土地利用特殊控制的区域，主要包括河湖及蓄滞洪区、滨海防患

区、重要水源保护区、地质灾害高危险地区等。

３．３．６

自然与文化遗产保护区狉犲犵犻狅狀犳狅狉犺犲狉犻狋犪犵犲狆狉狅狋犲犮狋犻狅狀

依法认定的各种自然保护区的核心区、森林公园、地质公园以及其他具有重要自然与文化价值的

区域。

３．４

建设用地管制区狕狅狀犻狀犵犳狅狉狉犲犵狌犾犪狋犻狀犵狋犺犲犮狅狀狊狋狉狌犮狋犻狏犲犲狓狆犪狀狊犻狅狀

为引导土地利用方向、管制城乡用地建设活动所划定的空间地域。具体划分为允许建设区、有条件

建设区、限制建设区和禁止建设区四种类型。

３．４．１

允许建设区犮狅狀狊狋狉狌犮狋犻狏犲犲狓狆犪狀狊犻狅狀狆犲狉犿犻狋狋犲犱狕狅狀犲

规划中确定的，允许作为建设用地利用，进行城乡建设的空间区域。

３．４．２

有条件建设区犮狅狀狊狋狉狌犮狋犻狏犲犲狓狆犪狀狊犻狅狀犮狅狀犱犻狋犻狅狀犪犾犾狔狆犲狉犿犻狋狋犲犱狕狅狀犲

规划中确定的，在满足特定条件后方可进行城乡建设的空间区域。

３．４．３

限制建设区犮狅狀狊狋狉狌犮狋犻狏犲犲狓狆犪狀狊犻狅狀狉犲狊狋狉犻犮狋犲犱狕狅狀犲

允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外，禁止城镇和大型工矿建设，限制村庄和其他独立建

设，控制基础设施建设，以农业发展为主的区域。

３．４．４

禁止建设区犮狅狀狊狋狉狌犮狋犻狏犲犲狓狆犪狀狊犻狅狀狆狉狅犺犻犫犻狋犲犱狕狅狀犲

规划中确定的，以生态环境保护为主导用途，禁止开展与主导功能不相符的各项建设的空间区域。

３．４．５

规模边界犫狅狌狀犱犪狉狔狅犳狋犺犲犮狅狀狊狋狉狌犮狋犻狏犲犲狓狆犪狀狊犻狅狀狆犲狉犿犻狋狋犲犱狕狅狀犲

依规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线。

３．４．６

扩展边界犫狅狌狀犱犪狉狔狅犳狋犺犲犮狅狀狊狋狉狌犮狋犻狏犲犲狓狆犪狀狊犻狅狀犾犻犿犻狋

规划确定的可以进行城乡建设的最终范围界线。由允许建设区和有条件建设区共同形成。

２

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３．４．７

禁建边界犫狅狌狀犱犪狉狔狅犳狋犺犲犮狅狀狊狋狉狌犮狋犻狏犲犲狓狆犪狀狊犻狅狀狆狉狅犺犻犫犻狋犲犱狕狅狀犲

规划确定的禁止建设区的范围界线。

３．５

土地整治犾犪狀犱犮狅狀狊狅犾犻犱犪狋犻狅狀犪狀犱犻犿狆狉狅狏犲犿犲狀狋

对低效、空闲和不合理利用的土地进行治理，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复

垦、开发等活动的统称。

３．６

城乡建设用地增减挂钩犾犪狀犱犪狉犲犪犫犪犾犪狀犮犲犿犲犮犺犪狀犻狊犿犫犲狋狑犲犲狀狋犺犲狌狉犫犪狀犪狀犱狉狌狉犪犾狊犲狋狋犾犲犿犲狀狋狊

依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建

设的地块（即建新地块），共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧等措施，实现耕地不减少、质量有提

高、建设用地不增加、布局更合理、节约集约用地等目标的土地整治活动。

３．７

中心城区犮犲狀狋狉犪犾犮犻狋狔犪狉犲犪

以城镇主城区为主体，并包括邻近各功能组团以及需要加强土地用途管制的空间区域。

４总则

４．１规划定位

市级规划是落实省级土地利用总体规划和指导县级及以下土地利用总体规划（以下简称下级规划）

编制，具有承上启下作用的规划，是统筹市域土地利用的纲领性文件，是土地审批和监管的基本依据。

４．２规划任务

主要任务是：

ａ）落实省级土地利用总体规划要求；

ｂ）提出土地利用战略和目标，制定区域土地利用政策，调控和指导县（区）土地利用；

ｃ）对市域土地利用结构、布局与主要用地规模进行安排；

ｄ）划定土地利用功能区，并进行建设用地空间管制；

ｅ）加强中心城区土地利用控制；

ｆ）安排土地利用重大工程和重点建设项目；

ｇ）制定保障规划实施的政策措施。

４．３规划范围

市级规划范围为市级行政辖区内的全部土地。

沿海地区除现状土地外，规划期间自然和人工形成的土地应纳入规划范围。

４．４规划期限

规划期限一般为１０～１５年，目标年应与上一级规划相一致。在规划期限内，要提出近期（一般为

５年）土地利用安排。

４．５编制依据

ａ）《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等国家有关土地资源利用、保护与管理的

法律法规及地方法规；

ｂ）国家有关土地资源利用、保护与管理的政策；

ｃ）《土地利用总体规划编制审查办法》、《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》等涉及土地

利用规划编制与实施的行政规章和规范性文件；

ｄ）全国土地利用总体规划纲要和经国务院批准的上级土地利用总体规划；国家和所在地方国民

经济和社会发展规划；经依法批准的国土规划、区域规划、城乡规划及其他相关规划；

３

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ｅ）依法组织开展并公布的相关调查评价成果。

４．６编制主体

４．６．１市级规划的编制主体为市级人民政府。

４．６．２市级规划的组织编制工作由市级国土资源行政主管部门负责。

４．６．３承担市级规划编制的机构，应当符合国家有关土地规划机构资质认证的规定。

４．７编制方式

４．７．１政府组织

在市人民政府的统一领导下进行，建立完善的组织、协调和决策机制。

４．７．２部门协作

建立部门协作机制，加强规划编制中的资料共享和协调配合，做好相关规划的衔接。规划编制过程

中应充分调查相关部门需求，广泛征求相关部门意见，妥善处理土地供求矛盾和相关利益关系。

４．７．３层级衔接

在规划目标、主要调控指标、总体布局、土地利用重大工程和重点项目等方面，与上级规划充分衔

接，落实上级规划下达的目标任务，深化和完善土地利用安排。注重吸收下级规划编制中反馈的意见，

协调用地需求和矛盾，明确对下级规划编制的主要调控要求。

４．７．４专家领衔

规划涉及的重大问题由专家领衔研究和论证，充分听取专家意见，提高规划的科学性和可行性。

４．７．５公众参与

建立健全规划编制的公众参与制度，在规划编制的主要阶段，采取多种方式和利用公共媒体，广泛

征求、听取公众的意见和建议，协调各方利益，拓宽规划思路，充实规划内容，提高社会认知程度。

４．７．６科学决策

遵循自然、经济和社会发展规律，充分运用科学方法和技术手段，完善决策程序和决策方式，对重大

规划问题进行深入论证、科学决策。

４．８编制程序

市级规划一般依照以下程序编制：

ａ）准备工作；

ｂ）现行规划实施评价；

ｃ）基础研究；

ｄ）编制规划大纲；

ｅ）编制规划成果；

ｆ）征求公众意见；

ｇ）规划报批；

ｈ）规划成果应用。

具体程序见附录Ｂ。

４．９其他要求

４．９．１市级规划编制所依据的基础数据应当符合有关法律的规定。规划成果数据统一使用法定的计

量单位，数据单位要求参见附录Ｃ。

４．９．２市级规划编制应充分考虑规划管理信息化的需要。规划成果应符合市（地）级土地利用总体规

划数据库标准的有关要求。

５准备工作

５．１组织准备

５．１．１市级规划编制应建立相应的领导决策机制、组织编制机制和经费保障机制。并建立以市政府行

４

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政首长为领导、相关部门负责人参加的规划编制协调和决策机构，指导规划编制工作。

５．１．２市级规划编制工作开展前，应制订相应的工作方案或计划。

５．１．３市级规划编制应开展必要的技术培训和宣传动员工作。

５．２技术准备

５．２．１基础资料调查

５．２．１．１根据需要，调查当地气候、地貌、水文、地质、土壤、植被、矿藏等自然和生态环境条件，以及行

政区划沿革、人口变动、城镇化发展、乡村建设、固定资产投资、产业结构、基础设施建设等社会经济

条件。

５．２．１．２应充分利用土地利用现状调查资料，必要时可开展补充调查。

５．２．１．３基础资料应由市级人民政府组织相关部门提供。主要包括纸质文字报告、数据、图件及相应

的电子文件。

５．２．２规划基数确定

５．２．２．１应以合法审定的土地利用现状数据为基础，按照土地规划用途分类进行转换，确定规划基数。

土地利用现状分类（ＧＢ／Ｔ２１０１０—２００７）与市级土地规划用途分类的对应关系见附录Ｄ。

５．２．２．２以土地利用变更调查数据为基础的，应对土地利用现状数据中的独立工矿用地进行补充调

查，将各类开发区（工业园区）等具有城镇功能的用地纳入现状城镇用地；将城镇建成区中的村庄用地纳

入城镇用地。

５．２．２．３以土地利用现状调查数据（第二次全国土地调查）为基础的，按照市级规划的土地规划用途分

类，转换形成规划基数。

５．２．３基础图件准备

在规划基数确定的基础上，按照市（地）级土地利用总体规划制图规范要求，编制规划底图。

６实施评价

６．１一般要求

６．１．１全面评估现行规划实施情况，结合经济社会发展，评价规划实施成效，总结当前土地利用中存在

的问题，提出规划编制的重点与方向。

６．１．２现行规划实施评价可在启动准备工作之前开展，或根据需要专门进行。

６．２主要内容

现行规划实施评价的主要内容有：

ａ）现行规划编制、实施的经济社会背景分析；

ｂ）现行规划的执行情况分析，包括规划目标及其主要规划指标执行情况、土地节约集约利用情

况、规划调整和修改情况、重点项目落实情况、违法违规用地及其查处情况；

ｃ）现行规划实施产生的其他重要影响及其分析；

ｄ）现行规划实施存在的主要问题及其原因分析；

ｅ）改进规划编制和实施管理的建议。

７基础研究

７．１一般规定

７．１．１基础研究包括基本问题研究、专项调查评价和重大问题研究，应因地制宜、有选择地开展。

７．１．２基本问题研究包括土地利用现状分析、土地需求分析等。

７．１．３专项调查评价是结合基本问题研究、重大问题研究或规划大纲、方案编制需要开展的调查评价

工作。包括土地利用潜力调查与评价等。

７．１．４重大问题研究是结合本地实际，针对影响土地利用的重大问题进行的研究。

５

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７．１．５基础研究应充分利用原有的工作基础和成果，依照相关技术标准或规定开展。

７．２土地利用现状分析

７．２．１土地利用现状分析涉及：

ａ）土地利用的自然、社会、经济和生态环境条件分析；

ｂ）土地利用特点和问题分析。

７．２．２土地利用的自然、社会、经济和生态环境条件分析。系统分析自然、社会、经济和生态环境条件

的基本特征，明确影响土地利用的主要因素，及土地利用的有利和不利条件。

７．２．３土地利用特点和问题分析包括：

ａ）土地利用变化分析。分析各类土地特别是耕地、建设用地、生态用地变化情况及其原因，剖析

土地利用与经济、社会、生态的相互关系及影响；

ｂ）土地利用结构和布局分析。分析各类土地的比例结构、相互关系及分布情况，判断土地利用

结构和布局是否合理；

ｃ）土地利用程度和效益分析。分析各类用地特别是耕地和建设用地的开发利用状况、集约利用

程度和土地产出水平。合理设定参照标准，评价现状土地利用效率和效益，明确未来改进

方向；

ｄ）土地利用的特点和问题总结。系统归纳区域土地资源及其利用的主要特点，深入分析土地利

用中存在的问题及产生原因，提出改善土地利用的建议。

７．３土地需求分析

７．３．１一般要求

以经济社会发展预期为基础，根据经济社会发展对土地利用的要求和土地利用变化的基本规律，科

学预测各类用地需求，反映土地利用变化的基本趋势。

７．３．２经济社会发展预期分析

７．３．２．１经济发展预期主要指经济总量、固定资产投资规模、产业结构、收入水平、主要工农产品产能

等方面的发展目标；社会发展预期主要指人口规模及结构的发展变化，包括常住人口、户籍人口、城镇人

口、农村人口等。

７．３．２．２对经济社会发展规划已确定的经济社会发展指标，可以直接采用作为预测土地需求的依据；

对经济社会发展规划未明确的，应综合相关部门发展规划确定，在分析经济社会发展趋势的基础上预测

土地需求。

７．３．２．３经济社会发展预期的分析预测，应考虑经济社会发展的政策导向，特别是转变经济发展方式

和调整经济结构的要求，采用适用的预测方法。有关人口预测的方法参见本规程附录Ｅ。

７．３．３各类用地需求预测

７．３．３．１市级规划宜按照土地规划用途分类，分别预测耕地、园地、林地、牧草地等农用地，城镇、独立

工矿、农村居民点、交通、水利等建设用地，以及生态用地的需求。

７．３．３．２建设用地需求一般采用以下方法预测：

ａ）城镇用地和农村居民点用地的需求预测，可根据未来人口和人均用地计算相应的用地需求。

城镇人口规模一般按常住人口口径预测，农村人口规模一般按户籍口径预测，对同时纳入城镇

常住人口和农村户籍人口预测的农村进城务工人口，在计算城镇和农村人口规模时，城镇按

０．５～０．７，农村按０．７分别折算。人均用地应在现状水平的基础上，依据国家标准或省级政府

规定，综合考虑未来人口规模、产业结构、居住出行方式等对集约用地的影响确定；

ｂ）工矿用地的预测，可根据产业发展规模和产均用地计算未来用地的需求。产均用地应根据现

状用地水平，依据行业用地标准，综合考虑技术经济发展水平、产业政策和供地政策确定；

ｃ）交通水利等用地的预测，综合考虑自然条件、产业发展和分布、城乡人口格局、区域交通水利发

展战略以及与城乡建设用地规模的比例关系等确定；

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ｄ）各类建设用地的预测可应用趋势分析法，即通过研究各类建设用地规模的历史变化及其与人

口增长、建设投资、产业结构、城镇化发展等的相互关系，运用回归分析等方法确定；

ｅ）新增建设用地的预测可应用定额法，有关定额标准见附录Ｆ。

７．３．３．３农用地需求一般采用以下方法预测：

ａ）耕地、园地和各种生产性林地、草地的需求，可根据农产品的产能目标和单产水平预测。对相

关规划已明确提出产能目标的，可直接采用作为预测的依据；对相关规划没有明确的，应根据

城乡居民消费需求的发展变化确定产能目标；

ｂ）农村道路、农田水利等其他农用地的需求，可根据各类用地相对稳定的比例关系进行预测。

７．３．３．４生态用地的需求，可在调查评价基础上，按照保护自然生态和保障环境安全的要求，对具有重

要生态功能的各类用地进行预测。

７．４土地利用潜力调查与评价

７．４．１有针对性地开展城镇建设用地集约利用潜力、农村居民点用地整理潜力、工矿用地整理复垦潜

力、农用地整理潜力、未利用地开发潜力、围填海造地潜力的调查与评价。

７．４．２城镇建设用地集约利用潜力调查与评价一般涉及以下方面：

ａ）调查城镇闲置地的数量和分布，评价盘活闲置土地的利用潜力；

ｂ）结合城镇发展建设总体目标，参照有关技术规定，分析旧城改造的利用潜力；

ｃ）研究相关集约用地标准，评价低效用地的利用潜力；

ｄ）分析通过建设用地内部结构优化和布局整合的利用潜力；

ｅ）明确城镇建设用地集约利用潜力在各县（区）的空间分布。

７．４．３农村居民点用地整理潜力调查与评价一般涉及以下方面：

ａ）分析农村居民点用地存在的问题和城镇化发展对农村生产生活方式的影响；

ｂ）按照城乡统筹发展和新农村建设的要求，调查评价农村居民点用地集中布局、集约用地的整

理潜力；

ｃ）按照产业集中的原则，评价分散的乡镇企业向工业园区集中而进行撤并改造的整理潜力；

ｄ）结合区域条件、土地适宜性和典型实例，分析农村居民点用地整理补充耕地的潜力；

ｅ）明确农村建设用地整理潜力及补充耕地潜力在各县（区）的空间分布。

７．４．４工矿用地整理复垦潜力调查与评价一般涉及以下方面：

ａ）调查工矿用地利用状况，结合产业结构的变化趋势，评价工矿用地更新改造、集约利用的潜力；

ｂ）调查矿山废弃地、砖瓦窑、污染废弃地、基础设施建设废弃地等的规模和空间分布，评价工矿

废弃地复垦利用的潜力；

ｃ）明确工矿用地整理潜力在各县（区）的空间分布。

７．４．５农用地整理潜力调查与评价一般涉及以下方面：

ａ）调查农用地中闲散地、边角地、零星未利用地等的规模和分布，分析通过整理新增农用地的

潜力；

ｂ）评价通过田块规整、田间基础设施配套建设可增加的农用地潜力；

ｃ）评价通过工程、生物和耕作措施，提高农用地生产能力的可能性及其潜力；

ｄ）明确农用地整理潜力在各县（区）的空间分布。

７．４．６未利用地开发潜力调查与评价一般涉及以下方面：

ａ）分析后备土地资源的数量、质量和开发利用限制因素，根据投入、科技保障程度和生态环境保

护需要，评价后备土地资源开发利用的适宜性和潜力；

ｂ）明确未利用地开发潜力在各县（区）的空间分布。

７．４．７围填海造地潜力调查与评价一般涉及以下方面：

ａ）区域用海规划已明确围填海造地的规模和范围的，可直接计算围填海造地潜力；

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ｂ）区域用海规划未明确围填海造地的规模和范围的，可结合海洋功能区划，分析围填海开发利

用限制因素和投入情况，评价围填海造地潜力；

ｃ）明确围填海造地潜力在各县（区）的空间分布。

７．５重大问题研究

围绕未来人口与经济社会发展、土地利用战略选择、耕地和基本农田保护、节约集约用地、土地利用

结构与布局优化、土地利用区域协调、规划实施保障措施等土地利用重大问题，结合当地实际，进行深入

研究，为规划决策提供依据。

８规划大纲

８．１一般规定

８．１．１市级规划应在编制正式规划成果前，研究制定土地利用总体规划大纲，逐级上报规划批准机关

的同级国土资源行政主管部门审查。

８．１．２规划大纲编制应有针对性，并能指导成果编制。

８．１．３规划大纲一般包括规划大纲文本、示